我国农村水利管理现状与健康发展的思路及政

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2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》明确指出:水利不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全,而且关系到经济安全、生态安全、国家安全;要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置,着力加快农田水利建设,推动水利实现跨越式发展,力争通过5年到10年努力,从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。到2020年,基本建成防洪抗旱减灾体系,重点城市和防洪保护区防洪能力明显提高,抗旱能力明显增强。该文件将水利提升到了国家安全层面,为我国今后相当长时期内农村水利的发展确定了目标、指明了方向,它使农村水利从工程水利开始向资源水利、由工程管理向社会管理转变,标志着我国农村水利进入了一个全新的发展时期。  1、农村水利管理现状  党的十七届三中、五中全会以及连续8个中央一号文件,对农村饮水安全、灌区续建配套与节水改造、农田水利建设等作出重要部署,为加快农村水利发展提供了根本保证。“十一·五”时期,中国政府深入贯彻落实科学发展观,顺应“三农”发展新要求和农民群众新期待,把第解决直接关系农民群众切身利益的水利问题作为重点,坚持以人为本、人水和谐,大力发展民生水利,农村水利基础设施迈上新的台阶,较好地实现了内涵和外延、进度和质量、规模和效益的有机统一。①农村饮水安全问题实现历史性突破。累计解决了2.13亿农村人口的饮水安全问题,提前1年完成农村饮水安全“十一·五”规划任务,提前6年实现联合国千年宣言目标。②灌区配套与泵站改造取得重要进展。  实施大中型灌区节水改造和新建灌区工程,新增有效灌溉面积333万hm2;完成中部4省139处大型排涝泵站更新改造,排涝标准由“不足5年一遇”提高到“10年一遇”。③农田水利建设实现恢复性增长。农田水利建设新机制逐步建立,全国农田水利基本建设完成投资4865亿元,投入劳动工日143.2亿个。启动实施850个小型农田水利重点县建设。④农业用水效率效益不断提高。新增节水灌溉工程面积611万hm2,新增节水能力189亿m3。农田灌溉用水有效利用系数由0.45提高到0.5,在保障粮食连续增产的同时实现了农业灌溉用水总量零增长。⑤牧区水利试点初见成效。发展节水灌溉饲草料地4.9万hm2,为290多万头牲畜提供补充饲料,193万hm2天然草场得到轮牧、休牧和禁牧。⑥抗旱减灾成效显著。先后战胜了2006年川渝大旱、2009年冬麦区大旱、2010年西南特大干旱等严重旱灾,年均挽回粮食损失435亿kg,解决2628万人、1933万头大牲畜的因旱饮水困难。⑦农村水利改革继续深化。以县为单位探索建立农村饮水安全工程专管机构、维修基金和水质检测中心等三项良性运行机制取得实效,大型灌区管理体制改革扎实推进,完成700多万处小型水利工程产权改革,发展农民用水合作组织5.2万个。⑧行业管理能力明显提升。农村水利规划体系初步形成,技术标准和规程规范不断完善,技术指导和基层培训力度不断加大,农村水利管理信息系统一期工程投入运行,农村水利队伍的凝聚力和战斗力明显增强。⑨政策扶持体系不断完善。中央和地方不断加大公共财政投入,建立健全以“民办公助”、“以奖代补”等为主要内容的农村水利政策扶持体系,“十一·五”时期农村水利中央投入达到1027.7亿元,是“十·五”的4.7倍。  与经济社会发展的要求和农民群众的期待相比,农村水利工作还面临不少困难和问题:①工程老化失修。全国还有一半以上耕地是“望天田”,缺少基本灌排条件;全国40%的大型灌区骨干工程、50%~60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修,大型灌排泵站设备完好率不足60%,农田灌溉“最后一公里”问题凸显。②管理较为薄弱。农村水利法规制度、配套政策和标准规范不够完善,管理信息化建设较为滞后,基层水利服务体系亟待加强。③农业用水方式粗放。单方水粮食产出只有发达国家的一半,很多地方仍存在大水漫灌现象。  ④稳定增长的农村水利投入机制尚未完全建立。取消“两工”以后,农田水利建设投工投劳明显减少,现有投资规模难以弥补资金缺口,地方配套资金不能及时足额到位。⑤农村水利改革相对滞后。县级以下国有水利工程管理体制改革政策尚未完全兑现,农业用水合理水价机制尚未形成,农民用水户协会发展尚不均衡等。  在探索农村水利管理过程中,目前还存在政府相关部门、企业、农民、农民用水协会、农村水利协会等多种农村水利管理主体的局面。实践证明,不同主体的行为与结果有明显区别。政府相关部门在我国的农村水利发展过程中曾经起到了非常重要的作用,但不利于充分发挥用水户,特别是农民的积极性;企业虽然在一定程度上弥补了政府投资和管理缺位的问题,但其追求利益最大化的行为,使农村水利的性质和功能得不到体现和发挥;农民虽然是农村水利服务的主要对象,有利于发挥农村水利的作用,但由于农民缺乏管理经验,不能满足农村经济社会发展对农村水利管理的需要;即使农民用水协会是由相关用水主体产生和组成,代表了用水户的利益,但它不能承担为农村生态环境和农民生活服务的功能,特别是没有体现农村水利的公益性,运行效果并不理想。所有这些越来越不能适应新形势下中国农村水利管理的需要,必须对农村水利管理机制进行重新设计。  2、农村水利管理机制设计思路  积极贯彻和认真执行国家的农村水利政策,以深化农村水利产权改革为突破口,以农村水利规划为依据,以提高农村水利的供给能力为切入点,以提高水资源利用效率为目标,把水利作为国家基础设施建设的优先领域,把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措,在大力加强农村水利协会建设和农村水利基础设施投入的基础上,注重科学治水、依法治水,突出加强薄弱环节建设,大力发展民生水利,着力营造生态、民生、平安、和谐水利的制度环境,不断深化农村水利改革,进一步明确水资源管理、水利投融资、水利工程和水行政管理体制、水价形成机制的改革方向,积极构建建管分离的农胡家浩等:我国农村水利管理现状与健康发展的思路及政策建议687农业现代化研究第32卷  村水利管理模式,并按照委托代理理论的要求,充分发挥市场的作用,将农村水利基础设施的经营权和管理权用合同的形式委托给农村水利协会,使其承担起农村水利管理的职责,逐步形成以公共财政投入为主导、农民和社会共同参与的投入机制和以农村水利协会为管理主体、以水价调节水资源需求和提高水资源利用效率为主要形式,管理规范、主体和责任明确、运行高效的运行机制,为保障湖北农村经济社会发展的健康发展,加快建设节水型社会建设进程,促进水利可持续发展,努力走出一条中国特色水利现代化道路提供水利支撑。  3、农村水利管理机制设计方案  按照委托代理理论的要求,充分发挥市场的作用,地方水利(务)局作为委托方和农村水利基础设施的产权所有者将农村水利基础设施的经营权和管理权用合同的形式委托给农村水利协会,使其承担起农村水利管理的职责,逐步形成以公共财政投入为主导、农民和社会共同参与的投入机制和以农村水利协会为管理主体、以水价调节水资源需求和提高水资源利用效率为主要形式,管理规范、主体和责任明确、运行高效的运行机制。  可以看出,在建管分离管理模式下,农村水利基础设施的委托方应是政府水利主管部门。它代行国家农村水利基础设施建设和所有权的职责,而农村水利基础设施的管理主体则应为农村水利协会。它代表农村水利受益方,行使农村水利基础设施的管理权和经营权等职责。按照不同的分工,不同主体在农村水利管理中的具体权利、义务和责任为:  地方水利(务)局作为委托方和农村水利基础设施产权所有者,其主要职责是:①负责地方农村水利规划的制订与实施;②区域水资源的调节与分配;③水资源价格的制订与调整;④农村水利基础设施的投资、建设和资金安排;⑤对农村水利协会成立与调整的领导;⑥对农村水利协会业务的指导;⑦农村水利建设和管理资金使用的监督与核算;⑧农村水利建设、管理、使用等相关法律的制订和执行等。  农村水利协会作为代理方和管理主体,以服务协会内农户为己任,谋求其管理的农村水利设施发挥最大效益,其主要职责是:①组织辖区内用水户建设、改造和维护其管理的农村水利工程;②积极配合国家开展辖区内农田水利基本建设;③与供水管理单位签订供用水合同;④在确定水资源总量的基础上,给辖区内用水户合理分配用水数量;⑤调解农户之间、协调农户与水管单位之间的用水矛盾;⑥向用水户收取水费;⑦保证辖区内农村水利基础设施的安全和正常运转[7]。  4、促进中国农村水利健康发展的政策建议  4.1深化水资源管理体制改革  推进水行政管理体制改革,以政府机构改革为契机,进一步转变水行政管理职能,严格依法行政,规范行政行为,强化社会管理和公共服务,提高公信力和执行力;加强水利队伍建设,推进水利工作机制从“管理型”向“服务型”转变,着力提升水利服务经济社会发展的能力和水平。改变水资源管理现状,变分割管理为统一监督管理,变各自为政为协调行政;运用法律、经济、行政、科技等手段,加强涉水行政事务综合管理;以水权改革为突破口,以提高水资源利用效率为目标,着力贯彻“三条红线”,在公平、公正、公开原则的基础上,积极引入市场机制,建立和完善农村水利管理机制,突出营造民生水利、平安水利、和谐水利的制度环境。  4.2发展和壮大农村水利合作组织  农村水利协会是在相应的末级渠系区域内,经过民主协商、农民用水户同意,由受益农户自愿组建的具有法人资格,实行自主经营、独立核算,从事农业灌溉、排水和管水工作的非营利性、公益性社团组织;各协会成员地位平等,享有共同权利、承担共同责任和义务。其宗旨是互助合作、自愿参加、自主管理、自我服务、民主议事、平等协商、公开透明。作为农村水利合作组织的重要组成部分,具有非营利性和公益性特征。  (1)农村水利协会在农村水利管理中具有独特的作用。大力加强、培育和支持农村水利协会建设,其目的就是要解决多年来农村水利管理“主体”缺位,责任、权利、义务界定不清,效率和效益发挥不理想的问题,依靠互助合作集体的力量,自主兴办和管理农村水利工程设施,提高农村水利基础设施抗灾能力和管理水平,促进节约用水,提高农业综合生产能力,增加农民收入,实现地区人口、资源、环境和经建设和投资方济社会的和谐发展,保障农业和农村经济可持续发展对农村水利的需要。  (2)农村水利协会建设应遵循以下基本原则:①因地制宜,分类指导。应从各地农村水利管理的历史习惯、目前做法、管理水平、存在问题等实际出发,坚持管理体制改革的方向和原则,结合本地具体情况,制订加强农村水利协会建设的具体措施。不应生搬硬套,搞一个模式、“一刀切”。②政府指导,自主管理。各级政府要加强对农村水利协会建设的指导、扶持,要真正放权,把农村水利工程设施管理的部分或全部权利与责任都移交给用水户自主管理。③自愿组合、互利互惠。农村水利协会建设必须坚持自愿组织、自愿参加、民主议事、民主决策、互利互惠原则,避免行政机构越俎代庖,强迫命令。④积极稳妥、注重实效。要采取积极措施加快改革步伐,加强、培育和发展农村水利协会建设,同时要讲求实效,确保改革一处,成功一处,发挥效益一处,由点到面,逐步推广。⑤非营利性和公益性。农村水利作为准公共产品更多的是体现社会效益和生态效益,因此要在控制经济效益的过程中实现社会效益和生态效益的最大化。  (3)农村水利协会的建设应稳步推进,不能急于求成。①广泛宣传发动,组织培训。在充分尊重农民意愿的前提下,引导农民自愿组建农村水利协会。农村水利协会的组建要因地制宜,充分考虑当地灌溉排水的特点,根据农民群众的实际需要,选择适当的活动方式;②合理确定农村水利协会的管理区域。为便于用水合理调配,统一组织工程维护,提高水的利用效率和效益,农村水利协会管理的灌溉边界,按水系、渠系并结合行政区划的原则,由地方政府、村民委员会、水管单位以及农民用水户代表协商确定。协会的规模要与承担的任务相适应,方便用水户之间互助、合作,力求低成本和高效率;③建章立制。要在对农户情况进行调查和登记的基础上,划分用水小组,选举用水户代表,推选执委会候选人,召开会员代表大会,选举执委会成员,制订章程以及供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度和办法,明确有关各方权利、责任、义务。农村水利协会负责人的产生应严格按章程规定,实行民主选举,真正选出有能力、办事公道、热心公益事业、农民信得过的人。规章制度要经过用水户民主讨论,最后表决通过;四是农村水利协会由县级人民政府民政部门登记管理,业务主管单位为县级人民政府水行政主管部门。业务主管单位可以将有关管理事务委托给乡镇水管部门。  4.3建立和完善水价形成机制  提高水资源的利用效率,核心是要反映水价对水资源供需关系的调节作用。目前,我国农业是水消耗大户,但由于长期以来我国农业用水数量的多少与农业生产没有直接的关系,即使在灌区推行了水价的调节机制,但水价变化仍然不能对水资源供需关系产生影响。为此,要按照公平与效率的原则,在确定水资源总量的基础上,给用水户合理分配水资源总量,通过水价调节水资源供需关系,切实提高水资源利用效率。要把水价调节水资源供需关系的主导作用确立为我国农村水利改革发展的方向。目前我国对农业用水进行收费主要体现在水利工程的农田灌溉环节之中,它一定程度上保证了水利设施的正常运转,但对水资源供需关系的调节作用根本没有体现,同时过程不完整,水价过低,对提高水资源的利用效率没有任何约束作用,也不利于节水型社会的形成。我国是一个人均水资源总量严重不足和分布严重不平衡的国家,提高水资源的利用效率对我国的可持续发展具有重要的现实意义。世界各国的实践表明,水价在调节水资源供需关系和提高水资源的利用效率方面具有独特的作用。确立价格杠杆对水资源供需的调节作用:①要将水价贯到水资源保护、开发、利用和产业等全过程和每个环节之中。通过对不同用水主体用水行为进行收费在对水资源的利用进行补偿的基础上,规范用水行为;②提高社会节约用水的意识,以提高水资源的利用效率,有利于节约、集约用水,为节水型社会的形成创造条件;③要体现水价的灵活性。由于不同环节对水资源的需求不同,对商业性用水要实行浮动水价,体现水价对用水行为的约束,而对农业用水,在体现“谁使用,谁付费”原则的基础上,还应体现对农业用水的扶持和补贴政策,即水价的确定应以成本和基本用量为基础,对超额用水行为实行阶梯浮动水价制度;④要确立政府对水价制订的指导作用。虽然不同地区水资源总量存在差异,但区域水价差异会形成新的地区负担不公,同时水价应包括水资源税、水运行成本和合理利润等因素。对于在水资源开发和利用中形成的合理收益要让所有相关利益主体共同享有。  4.4加大农村水利基础设施建设投入,着力提高水利保障能力  水利是农村的经济命脉,它不仅关系到“防洪安全、供水安全、粮食安全”,也是“经济安全、生态安全、国家安全”的重要支撑。因为历史欠账原因,农村水利建设滞后成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤,水利设施薄弱是国家基础设施建设胡家浩等:我国农村水利管理现状与健康发展的思路及政策建议的明显短板,加大对农村水利基础设施的投入已刻不容缓。  (1)积极争取各级公共财政投入。充分发挥公共财政的主渠道作用,切实扩大公共财政覆盖范围,为推进民生水利新发展提供资金支持和财务保障。进一步加大小型农田水利、中小河流治理、山洪灾害防治等投入力度,积极开辟农村水环境整治、农村水电增效减排改造等项目财政专项资金渠道,研究探索灾害防治及应急处置的投入机制。现有的各项农村水利投资渠道要长期稳定,并逐步增加。国家和地方各级计划、财政和信贷部门要根据农业和国民经济发展的需要,适当调整投资比例,争取在国家基本建设投资中增加对节水灌溉、大型灌区改造等重要建设项目的投资。同时,抓紧做好水利建设基金的延长和完善工作,确保水利建设基金顺利延续,拓宽基金征收渠道。用好重大水利工程建设基金,确保发挥效益;足额落实公益性水管单位基本支出和维修养护经费,解决农村水利协会、乡镇水利站、小型水利设施管护单位、抗旱服务队等基层水利服务组织的经费困难问题,建立健全水利工程良性运行机制。  (2)用足、用好农机具购置补贴、节水灌溉贷款财政贴息和“一事一议”财政奖励等财政政策。各级水利部门要加强与财政、农机等部门的沟通协调,用好用足补贴政策,进一步扩大补贴范围,将抗旱、节水灌溉机械设备纳入补贴;争取将农田水利机械列为通用性机械大类,扩大国家补贴农田水利建设机械的种类,引导和鼓励农民积极投入,发展节水灌溉、提高农机化率。财政贴息政策方面,各地要认真研究并积极争取财政贴息政策,发挥财政贴息政策的引导作用。“一事一议”方面,强化“以奖代补”力度,完善激励机制。“十二.五”期间,要进一步通过“以奖代补”等方式积极引导农民群众参与工程建设;逐年增加“以奖代补”专项资金规模,逐步加大投入并作为一项制度长期坚持下去。  (3)加强农村水利基础设施建设资金整合力度。  2011年是“十二.五”规划的开局之年,也是农村水利改革发展的一年,各省、市、县要确保农田水利基本建设的投入随财政年支出的增长而同步增长,要整合农业综合开发资金、以工代赈资金、扶贫资金、农林水专项资金和土地整理资金,保证资金专款专用,按照“统一规划、渠道不乱、管理不变、各投其资、各记其功”的原则,加大农田水利基本建设的投入,大力整合农业综合开发、土地整理、高产农田建设、中低产田改造等农田基础设施建设资金将农村小型水利作为建设重点。各地要遵循“规划统筹、政府主导、农民主体、社会共建”的总体思路,进一步加强农村水利基础设施建设资金整合力度,多渠道增加农村小型水利建设投入;要在增加公共财政投入的基础上,继续设立省级农村小型水利建设专项资金,逐步增加投入,有计划分步骤支持各地农村小型水利建设。  (4)发挥市场机制作用,拓宽水利投融资渠道,吸引更多的资金投入水利建设。市场机制这只“无形之手”同样适合农村水利管理,各级政府要进一步探索国家办水利与社会办水利相结合的路子,根据市场经济的要求,建立多层次、多渠道、多元化的农村水利基本建设投入新机制,按照“谁投资、谁建设,谁管理、谁受益”的原则,鼓励各类社会资金以合作制、股份制、BOT和BT等多种形式参与农村小型水利建设,提高农村水利基本建设的总体投入水平。地方构筑投融资平台,成立水利投资公司,筹集水利建设资金,支持公益性、准公益性重点水利工程建设;通过供水、水电等开发项目未来收益权质押、储备土地未来收益权质押等方式向银行融资等。同时,积极研究探索水利金融、税收等支持政策,增加农村集体、个人对农村水利建设的投入;制定相应的法规、政策,保证农村集体将一定比例的积累资金用于农村水利建设,引导农民和社会各界增加对农村水利的投入;根据各地情况,进一步完善劳动积累工制度,充分利用农村劳动力资源丰富的优势,坚持不懈地加强农村水利基础设施建设。  参考文献:  [1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[EB/OL].中国新闻网,  [2]陈雷.在2011年全国农村水利工作会议上的讲话[EB/OL].http://ncsl.mwr.gov.cn/,  [3]李中华.农民专业合作经济组织发展条件研究[J].青岛农业大学学报,  [4]石志恒.政府参与农民合作经济组织发展的职能演变[J].商业研究,  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